«Swissness ist kein Zuschlagskriterium»

Désirée Klingler, die Vergabe des SBB-Grossauftrags an Siemens sorgt für Diskussionen. Wie beurteilen Sie den Entscheid aus verwaltungsrechtlicher Sicht?
Nach geltendem Beschaffungsrecht scheint die Ausschreibung der SBB korrekt erfolgt zu sein. Die Angebote und deren Auswertung sind allerdings nicht öffentlich. Bei der Festlegung und Bewertung der Zuschlagskriterien wie Preis, Qualität oder Nachhaltigkeit verfügen Vergabestellen über einen erheblichen Ermessensspielraum. Den Zuschlag erhält das vorteilhafteste Angebot. Stadler Rail hat das Recht, die Vergabe vom Bundesverwaltungsgericht überprüfen zu lassen. Das Gericht kann jedoch nur prüfen, ob dieses Ermessen überschritten oder missbraucht wurde. Der Grundgedanke ist klar: Die öffentliche Hand soll selbst bestimmen können, was sie beschafft.

Die SBB verweist auf tiefere Kosten über den gesamten Lebenszyklus der Züge. Welche Bedeutung haben solche Berechnungen aus rechtlicher und wirtschaftlicher Sicht?
Lebenszykluskosten umfassen sämtliche Kosten von der Rohstoffgewinnung über die Nutzung bis zur Entsorgung. Seit der Revision des Beschaffungsgesetzes 2019 sind sie ausdrücklich als mögliches Zuschlagskriterium vorgesehen. Bei deren Berücksichtigung wird der Fokus bewusst vom reinen Kaufpreis auf die langfristige Wirtschaftlichkeit gelenkt. Für Unternehmen bedeutet das, Kosten über Jahrzehnte hinweg und entlang der Lieferkette zu optimieren.

Stadler kritisiert den Abfluss von Wertschöpfung ins Ausland. Darf der Produktionsstandort überhaupt berücksichtigt werden?
Bei Vergaben über dem WTO-Schwellenwert dürfen weder Produktionsstandort noch Swissness als Zuschlagskriterium berücksichtigt werden. Das ergibt sich aus dem Nichtdiskriminierungsprinzip des WTO-Beschaffungsabkommens, das die Schweiz ratifiziert hat. Solche wirtschaftspolitischen Herkunftspräferenzen dürfen nach aktuellem Recht nicht in Grossvergaben einfliessen.

Gibt es dennoch Spielräume, um nationale oder regionale Industriekompetenz indirekt zu berücksichtigen?
Ja. Die Festsetzung und Auswertung von qualitativen Kriterien liegen im Ermessen der Behörde. Zum Beispiel können Aspekte wie Nachhaltigkeit über kürzere Transportwege und die damit einhergehenden geringeren Emissionen in die Bewertung einfliessen. Zudem dürfen bei unterschwelligen Vergaben oder bei Ausnahmen vom Beschaffungsrecht, etwa aus Gründen der inneren oder äusseren Sicherheit, herkunfts- oder standortbezogene Kriterien angewendet werden.

Stadler verweist auf bewährte Technologien und langjährige Betriebserfahrung. Wie stark dürfen qualitative Kriterien im Wettbewerb gewichtet werden?
Vergabestellen haben bei der Gewichtung der Zuschlagskriterien einen grossen Ermessensspielraum. Qualitative Kriterien wie Erfahrung, technische Zuverlässigkeit sowie ökologische oder soziale Aspekte können stark gewichtet werden. Eine gesetzliche Obergrenze gibt es nicht. Die Rechtsprechung hat Qualitätskriterien kürzlich Nachdruck verliehen. Das Bundesverwaltungsgericht stellte 2019 klar, dass der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz keinen Anspruch auf das «richtige» Produkt begründet. Entscheidend ist nicht, ob Preis oder Qualität überwiegt, sondern ob der Entscheid vertretbar ist. Eine Grenze wäre wohl erreicht, wenn der Preis gar keine Rolle mehr spielen würde.

Wo liegen aus Ihrer Sicht die häufigsten Angriffspunkte bei Beschwerden gegen Grossvergaben?
Auswertungen von Beschaffungsbeschwerden zwischen 2007 und 2022 zeigen vier Hauptrügen: Ungleichbehandlung von Anbietern, mangelnde Transparenz bei Kriterien und Gewichtung, Vorbefassung oder Ausschluss von Anbietern sowie prozedurale Fehler wie fehlende Akteneinsicht. Insgesamt schützt das Bundesverwaltungsgericht Entscheide der Vergabestellen häufiger, als dass es  sie aufhebt. Gerade bei der SBB liegt die Umstossquote im Vergleich zu anderen Bundesbehörden tiefer. Das spricht für eine hohe Stabilität der Entscheide. 

Welche Hürden muss eine Beschwerde wie jene von Stadler überwinden, um erfolgreich zu sein?
Erfolgreich sind Beschwerden, wenn eine Vergabestelle ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Solche Fälle sind selten. Beispiele wären, wenn ein gefordertes Preiskriterium bei der Bewertung faktisch nicht berücksichtigt wird oder ein Auftrag freihändig, d. h. direkt an einen Anbieter, vergeben wird, ohne dass ein Ausnahmetatbestand vorliegt. 

Beschwerdeverfahren können Projekte aber verzögern.
Absolut. Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht dauern im Durchschnitt rund ein Jahr. Häufig wird zudem die aufschiebende Wirkung verlangt, sodass der Vertrag vorerst nicht abgeschlossen werden kann. Kritisch wird dies insbesondere dann, wenn Versorgungslücken drohen oder veraltete Systeme länger als geplant betrieben werden müssen. Positiv ist, dass das Bundesverwaltungsgericht in der Regel die letzte Instanz ist. Das sorgt insgesamt für schnellere Entscheide und Planungssicherheit.

Welche Signalwirkung haben solche Entscheide für Schweizer Industrieunternehmen?
Im Zentrum steht das beste Gesamtangebot. Schweizer Unternehmen können sich nicht nur über den Preis, sondern auch über Qualität, Zuverlässigkeit und Nachhaltigkeit positionieren. Der internationale Wettbewerb erhöht den Druck, fördert aber gleichzeitig Innovation und Wettbewerbsfähigkeit, auch über den Heimmarkt hinaus.

Sehen Sie Anpassungsbedarf, um öffentliche Beschaffungen transparenter zu machen?
Transparenz und Controlling sind zentrale Hebel. Mehr Transparenz auch nach der Vergabe würde es ermöglichen zu prüfen, ob öffentliche Mittel im Sinne der wirtschaftlichen und nachhaltigen Zielsetzungen eingesetzt wurden. Länder wie Grossbritannien oder die USA gehen hier weiter. Bewertungsmatrizen und Verträge werden heute nicht publiziert. Das ist ein gesetzgeberischer Abwägungsentscheid zwischen Verwaltungsautonomie und öffentlichem Interesse. Ein Swissness-Kriterium sehe ich kritisch, da es dem WTO-Abkommen widersprechen würde. Dieses eröffnet Schweizer Unternehmen gleichzeitig den Zugang zu ausländischen Beschaffungsmärkten, wovon auch Firmen wie Stadler Rail profitieren.